職教混改如何蹚出政策創新之路

編者按

黨中央國務院出臺了一系列重要文件，鼓勵職業教育開展混合所有制改革，這些政策已基本可以支撐混改實踐，只是由于一些客觀原因，地方政府在具體政策供給方面還有所欠缺。對于職業院校來說，不能坐等地方具體政策的出臺，而要積極推動實踐，以實踐催生政策。為此，我們組織了這組稿件，系統梳理混改政策，分析混改院校的政策生成價值，以期形成“學校創新、政府認可”上下聯動的改革發展生動局面。

混改的個案實踐及政策貢獻

在國家政策推動下，盡管近年來學術界對混合所有制辦學體制改革（簡稱“職教混改”）研究持續推進，實踐領域院校案例亦不時出現，但職教混改至今仍在徘徊、觀望中緩慢前行。歸因分析時，似乎所有難點、痛點均指向具體政策供給不足。系統梳理職教混改政策現狀，深度剖析其存在的問題，繼而推進政策創新，不僅是職業院校混合所有制辦學之急需，也是新時代深化職教體制改革、以法治促進職業教育“管理”走向“治理”的“開山鋸”。

混合所有制辦學政策現狀

政策的分類方法很多，依據政策位階，我們將職教混改政策分為總政策、基本政策和具體政策三個層面。

總政策指黨中央國務院關于發展混合所有制經濟和國企改革的重要論斷，是指導和規范政府混合所有制辦學行為的理論和方法，是統領職教混改的元政策。

由于職教混改遷移自經濟領域國企混改經驗，在理論基礎、核心概念上承襲了經濟領域混改的基本邏輯。我國發展混合所有制經濟和推進國企改革理論與政策體系的形成經歷了從“財產混合所有的經濟單位”提出，到“混合所有制經濟”概念闡釋，到“發展混合所有制經濟”決定，再到“混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”等重要論斷的深化過程，主要體現在《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（1993）、《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》（1999）、《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（2003）、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）及國務院《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（2015）等一系列重要文件中。這些重要論斷為經濟領域混改向職教領域遷移提供了基本遵循。第一，使職業教育辦學資源從單一依賴于國家教育財政或單純吸納利用社會資本走向了更為多元的混合形式，增加了職業教育辦學資源的總量供給。第二，通過產權股份化形式放大國有教育資本功能，擴大國家對職業教育辦學資源總量的控制幅度。第三，促進政府職業教育管理體制變革和多元主體下現代職業學校制度構建。

基本政策指國務院關于探索發展、鼓勵發展混合所有制職業院校的基本要求，是混合所有制辦學的主導型政策。

國務院2014年的《關于發展現代職業教育的決定》（簡稱《決定》）中首次提出“探索發展股份制、混合所有制職業院?！?。隨后，在《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（2016）、《關于深化產教融合的若干意見》（2017）、《國家職業教育改革實施方案》（2019）（簡稱《方案》）等重要文件中，國務院連續提出職教混改基本要求，職教混改在完善現代職業教育體系、促進職業教育向類型教育轉變方面的作用愈加清晰。

具體政策指相關部委、地方政府對推進職教混改的行動準則，是政策框架中最重要也是最具挑戰性的政策類型，它既是對理論引領的繼承，也是操作實施的動作轉換，因而亦是推進職教混改落地的重要推手。

最近幾年山東、新疆和河北等地開展了職教混改試點，尤其是河北、山東邊試點、邊總結，分別出臺《職業院校股份制混合所有制辦學試點方案》《關于推進職業院?；旌纤兄妻k學的指導意見（試行）》，開創了我國職教混改具體政策制定的先河。這些文件雖帶有一定應急性，但頗具開拓性，不僅對推進河北、山東本省職教混改具有重要的指導作用，對其他省份的職教混改亦有借鑒作用。

混合所有制辦學政策分析

當前，職教混改總政策、基本政策基本上可以支撐職教混改，但具體政策缺失制約著改革的深入推進，主要存在三個方面的問題。

▲一是從政策供給視角看，職教混改政策還不完善。

各部委和地方政府落實國務院《決定》《方案》“提出要求”普遍到位。職教混改在教育部、人社部等部委文件中都有提及；在地方政府文件中，無一例外地提到要“探索”“鼓勵”股份制混合所有制職業院校，但開展試點數量很少。目前為止，省級政府推動混改試點只有山東9個、新疆13個、河北3個。在官方支持的試點項目中，僅山東確立了學校層面“大混合”4個試點項目。出臺意見也不多，僅山東在2020年發布了職教混改的指導意見，河北在2019年發布了試點方案。這種狀況折射出的是地方政府思想不解放，缺乏足夠的行動勇氣。

▲二是從政策運用視角看，多為按就近原則借用集成。

混合所有制辦學作為公有和非公有資本交叉融合的辦學形式，原“公辦”或“民辦”辦學政策與之不完全匹配。探索者在現行政策夾縫中求生存，找良方，利用現有政策靈活性的一面，盡力化解辦學實踐中遇到的各種困難。山東《指導意見》和河北《試點方案》開創了職教混改具體政策制定先河，在院校法人登記、法人治理、產權確認、人事管理、經費支持等問題處理上，不論教育領域還是經濟領域的政策法規，也不論是公辦民辦，哪條接近用哪條，而源自實踐經驗總結、契合職教混改本質規律的內生性創新內容偏少。

▲三是從政策形成視角看，出臺新政難度巨大。

職教混改看似是政策供給不足，實質卻是制約改革的關聯性政策大量存在，且其規制力過于強大。地方政府依照既有政策規范為職教混改設置加審通道，一個看似簡單的問題，足以使當事職業院校和企業“跑斷腿”“磨破嘴”，“法無禁止即可為”的實踐創新空間很小。而且出臺新政難度巨大，遠非教育一個部門所能決定。山東《指導意見》起草始于2018年，但直至2020年9月才最終問世，且由14家單位聯合發文；河北《試點方案》由9家單位共同參與。這看起來是“形成了合力”，實質上地方政府各廳局間協調仍有難度。值得注意的是，這兩個省都有省委、省政府主要領導對職教混改的批示意見。

推進混合所有制辦學的政策創新

職教混改政策創新涉及經濟社會各個領域的方方面面，是一項復雜的系統工程。既要堅持全面系統的觀點，又要抓住重點，以重要領域和關鍵環節突破帶動全局。

▲一要消除“等靠要”思想，釋放政策創新動力。

政策的制定總是滯后的，從我國改革開放的豐富實踐來看，任何一項改革和創新舉措的出臺都晚于實踐探索本身。既然國家“鼓勵發展”的態度已經十分明確，那么任何徘徊觀望、因循守舊、不思進取和消極無為的態度與做法都不可取。職教混改是一項前所未有的挑戰，各級地方政府和職業院校、企業及其他社會力量必須破除因循守舊的思想藩籬，克服“等靠要”的思想，自覺地解放思想，勇立潮頭、敢為人先，強化問題意識、樹立問題導向，才能釋放政策創新動力，邁開職教混改的步伐，推動職教混改的實踐。

▲二要積極推動混改試點，用充分實踐催生政策。

試點既是職教混改的重要任務，又是職教混改的重要方法。職教混改試點承擔著“探路”的使命，是職教改革的“前哨站”“偵察崗”。我國改革開放40多年的實踐充分證明：但凡重大的改革舉措，無一不是通過試點、總結而逐步推廣開的。前期，蘇州工業園區職業技術學院的產權變更、民進公退以及法人治理的經驗，海南職業技術學院“三化四不”的體制方案，山東海事職業學院“一個平臺、兩類資本、三駕馬車、四套機制、五項原則”的辦學模式，山東化工職業學院的“政府供地+企業出資+明晰產權”的建設模式，已為職教混改提供了典型試點經驗。因此，在當前尚無法出臺系統職教混改具體政策情況下，從教育部或省級政府層面推動混改試點，尤其是利用“省部共建職業教育創新發展高地”來推動混改試點，探索職教混改的實現路徑和實現形式，可為全國范圍內職教混改提供可復制、可推廣的經驗。

▲三要加強對已有政策研究，推進混改政策的創新。

推進混改政策出臺，首先要加強已有辦學政策對混改的適應性研究。要根據職教混改需要，按“就近原則”對現行“公辦”和“民辦”辦學政策進行系統分析，深入挖掘其適應和支撐職教混改的政策條款，并加以集成，為職教混改提供基本的政策依據。其次要總結混改試點經驗，推進混改政策創新。在充分實踐的基礎上，總結各地推進職教混改、解決實踐問題的成熟做法，重點對辦學實踐中遇到的“舉辦方式、出資方式、產權制度、辦學許可、法人登記、治理體系、人事制度、財政支持、分類管理”等關鍵或敏感性問題進行系統研究，提出解決建議，為形成相關指導意見奠定堅實基礎。

來源：中國教育報